发表日期2017/01/03 | 浏览量 1793次

作者：刘合华　陈现杰　苏　戈　杨　磊　梁　清 

作者单位：最高人民法院

2016年9月7日，最高人民法院发布了法释〔2016〕20号《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)。该解释于2016年10月1日起施行，将对充分保障公民、法人和其他组织的权利救济，严格规范人民法院的民事、行政审判和执行行为，有效统一非刑事司法赔偿案件的裁量标准，起到积极的重要作用。为正确理解适用《解释》，现就有关问题阐述如下。

一、《解释》的出台背景

根据国家赔偿法第三十八条规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，适用刑事赔偿程序的规定。除行政赔偿、刑事赔偿案件以外，国家赔偿案件还包括仅以人民法院作为赔偿义务机关的，与人民法院在民事、行政诉讼程序和执行程序中行使职权相关的赔偿案件，实践称之为“非刑事司法赔偿案件”。

依法审理非刑事司法赔偿案件，是国家赔偿工作的重要组成部分，也是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的必然要求。2000年9月，最高人民法院公布《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》(下称2000年“非刑事司法赔偿解释”)，列举了违法采取司法强制措施、保全措施和错误执行的具体情形，确立了人身、财产损害赔偿的原则，明确了相关法律程序，成为审理此类案件最主要的规范依据。2004年8月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》(下称“确认司法解释”)，新增了故意拖延执行或者不执行、应当恢复执行而不予恢复等违法行为，明确人民法院撤销原违法裁决的权力，对非刑事司法赔偿解释进行了有力的补充。以上两个司法解释施行多年，为人民法院正确审理非刑事司法赔偿案件，起到了积极的作用。

近年来，人民法院审理非刑事司法赔偿案件的数量不断增加，妥善处理相关矛盾纠纷的难度不断加大。2010年12月，全国人大常委会对国家赔偿法进行了重要修改，畅通了赔偿程序，细化了损害赔偿规则，明确了精神损害赔偿，加大了权利救济力度。地方各级人民法院向最高人民法院陆续反映非刑事司法赔偿审判中的新情况、新问题，亟待加以规范。此外，全国人大常委会于2012年8月对民事诉讼法进行了修订，增加了行为保全制度；于2014年11月对行政诉讼法进行了修订，增加了保全、先予执行等内容。2015年2月、5月，最高人民法院新的民事诉讼法司法解释和行政诉讼法司法解释也先后开始施行。以上审判工作和修法释法的情况，与非刑事司法赔偿审判密切相关，非刑事司法赔偿解释必须作出相应调整。

为进一步贯彻落实国家赔偿法及有关法律，进一步完善国家赔偿法律适用规范体系，进一步规范人民法院依法正确审理非刑事司法赔偿案件，转化前期调研和司法政策的成果，有必要制定新的非刑事司法赔偿解释，在责任构成、赔偿范围、责任份额划分和损害赔偿等方面，为各级法院提供更充足、更精确和更具可操作性的裁判依据。需要说明的是，《解释》不只是对原非刑事司法赔偿解释的修补，而是在原解释、已废止的确认司法解释和《关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》(一)、(二)两个司法政策的基础上，重新制定的新的非刑事司法赔偿解释。

二、《解释》起草的指导原则

为确保内容合法、科学、合理并具备较强的可操作性，能够适应人民法院国家赔偿工作当前实践需要和今后形势发展，《解释》在起草过程中坚持了以下几项指导原则：

第一，遵循法律规定和修法精神的原则。立足于国家赔偿法、民事诉讼法、行政诉讼法和我院有关司法解释的内容，严格遵循2010年国家赔偿法的立法原意及修法精神，确保《解释》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨，符合其他相关法律规定。

第二，整合原有司法解释和司法政策的原则。整合2000年“非刑事司法赔偿解释”、因“确赔合一”已废止的“确认司法解释”以及有关司法政策的规范内容，吸收近年来好的审判经验，确保《解释》与原有解释相关内容实现无缝对接，并有所优化提高。

第三，突出权利救济和实质公平的原则。突出权利救济和实质公平的理念，强调尽善补救人民群众的所受损害，进一步明确、细化财产损害赔偿规则，在非刑事司法赔偿中引入精神损害抚慰金条款，凸显非刑事司法赔偿审判的实质正义。

第四，突出规范审判执行权力运行的原则。强调规范人民法院民事、行政审判和执行行为，进一步丰富、体系化可赔偿的司法侵权行为范围，明确人民法院赔偿委员会对侵权行为的司法审查权力。

第五，明确、细化、统一裁量标准的原则。着眼提高非刑事司法赔偿审判工作的规范化、法治化水平，回应近年来实践中出现的新情况、新问题，对一些法律适用和司法裁量问题予以统一。

第六，注重吸收各方面意见的原则。注重听取国家赔偿审判一线法官的意见，注重听取相关领域专家学者的意见，在充分沟通、讨论的基础上，做到兼收并蓄。

三、《解释》的主要内容

《解释》共二十二个条文，分为七个部分，其法律依据和效力来源是国家赔偿法第三十八条，以及民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释，主要内容是人民法院审理非刑事司法赔偿案件的若干法律适用问题，多数条款为实体性规范，少数条款为程序性规范。

(一)非刑事司法赔偿的主体

1．赔偿请求人。在非刑事司法赔偿中，因人民法院及其工作人员行使职权而遭受损害的公民、法人和其他组织，有取得国家赔偿的权利。赔偿请求人必须是作为人民法院职权行为相对一方，其合法权益受到侵害，以自己的名义请求赔偿的公民、法人和其他组织。通常只有作为人民法院职权行为直接实施对象的直接受害人才享有赔偿请求权，但在受害公民死亡、受害法人或者其他组织终止等特别情况下，赔偿请求人资格发生转移，间接受害人也可以成为请求权人。需要指出的是，《解释》第十七条还明确了用益物权人、担保物权人、承租人或者其他合法占有使用财产的人，可以依据国家赔偿法第三十八条规定申请赔偿。在非刑事赔偿司法实践中，除财产所有权人以外，财产的抵押权人、质权人、留置权人、使用人、承租人，以及其他合法占有财产的权利人的合法权益也可能因人民法院违法、错误行使职权等受到损害。对于上述主体能否成为赔偿请求人，以往法律、司法解释未有明确规定，实践中存在分歧。国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当予以赔偿。该财产权的涵义不仅指所有权，还包括他物权、债权、知识产权以及其他具有金钱价值的合法权益类型。因此，原则上无论公民、法人和其他组织是否为被侵犯财产的所有权人，凡因人民法院违法、错误行使职权侵害其合法财产权益的，国家应当承担相应的赔偿责任。

2．赔偿义务机关。同为司法赔偿，刑事赔偿的赔偿义务机关包括公安机关、安全机关、检察机关、审判机关、监狱管理机关，而非刑事司法赔偿的赔偿义务机关仅限于审判机关。一般情况下，非刑事司法赔偿中的赔偿义务机关是实施司法行为的人民法院。但在实践中，人民法院司法行为经上级人民法院复议改变后给当事人造成损害的情形亦有发生，该类案件应以作出原司法行为的人民法院为赔偿义务机关，还是以复议机关作为赔偿义务机关，需要统一认识。民事诉讼法主要规定了四种复议，即司法强制措施复议、保全复议、先予执行复议和执行复议。上级人民法院未能正确查明事实，或者错误适用法律，作出的复议损害复议申请人、相对人或者其他利害关系人的合法权益的，如仍由实施司法行为的人民法院作为赔偿义务机关，与“权力与责任相一致”的法治原则、国家赔偿法规范公权行使的立法宗旨难以相洽。因此，《解释》第十八条规定，违法采取强制措施、保全措施、先予执行措施或者执行错误，系因上一级人民法院复议改变原裁决所致的，由该上一级人民法院作为赔偿义务机关。也就是说，司法行为经上级人民法院复议维持的，由作出原司法行为的人民法院为赔偿义务机关。如下级人民法院原司法行为正确，复议机关改变错误并导致损害的，复议机关应作为赔偿义务机关

(二)非刑事司法赔偿侵权行为的类型与范围

《解释》效仿国家赔偿法，采取“一般条款＋具体列举”的总分体例。《解释》第一条规定了非刑事司法赔偿的一般条款，除对非刑事司法赔偿责任构成进行了共性抽象，确立了所有非刑事司法赔偿的责任构成基础和请求权规范基础，明确了非刑事司法赔偿适用违法归责、过错归责为主的多元归责原则以外，还涵括作为与不作为的行为形态，包括违法采取司法强制措施、保全措施、先予执行措施、错误执行等侵权类型，对《解释》全篇起到了提纲挈领的作用。《解释》第二条至第六条对非刑事司法赔偿侵权行为的类型与范围进行了具体列举，丰富并体系化了可赔偿的行为范围，为人民法院及其工作人员划下了不当为、不该做的红线。

1．对违法采取先予执行措施予以单列。《解释》在2000年“非刑事司法赔偿解释”规定违法采取司法强制措施、违法保全、错误执行三类侵权行为类型的基础上，将违法先予执行予以单列，理由是：第一，先予执行的目的在于特定金钱义务的给付、特定行为的紧急制止和具体行政行为的实施，表现出保全和执行的双重性质。在法律和司法解释上，先予执行有其独特的适用范围和法定条件，具有国家赔偿责任构成中违法性判断的独立性，不能简单地将其与保全、执行混为一谈。第二，先予执行在立法体例上与保全、执行分离并列。民事诉讼法将先予执行置于第九章“保全和先予执行”中，与保全并列，同时与执行明确区分；行政诉讼法亦将其与保全区隔开来，《解释》在体例安排上亦应相循，不应混同。第三，审判实践中，人民法院已经长期受理并审查违法先予执行的案件，既审查具体的先予执行措施，也审查裁量先予执行的职权行为。

2．对错误执行和违法保全行为着重规范。《解释》在吸收2000年“非刑事司法赔偿解释”、“确认司法解释”有关侵权行为范围规定的基础上，根据法律、司法解释和审判实践的发展作了更为丰富的规定。在非刑事司法赔偿审判实践中，被申请赔偿的司法行为主要是错误执行和违法保全，这两类案件分别占非刑事司法赔偿案件的60%和25%左右，合计占非刑事司法赔偿案件的80%以上。为此，《解释》以法律、司法解释、部门规章及实践情况为前提，着重对错误执行和违法保全这两类侵权行为进行了规范，将现有法律和司法解释中关于人民法院在保全、执行程序中应尽的法定义务予以囊括，更好地贯彻落实国家赔偿法救济权利、规范公权的立法宗旨。

3．对侵权行为范围的列举予以丰富。《解释》对违法采取司法强制措施、违法采取保全措施、违法采取先予执行措施、错误执行这四类侵权行为的具体范围进行了细分和明确。第一，违法采取对妨害诉讼的强制措施。《解释》与2000年“非刑事司法赔偿解释”的规定内容基本一致，但对表述和项序进行了调整。第二，违法采取保全措施。与2000年“非刑事司法赔偿解释”相比，《解释》根据审判实践和新民事诉讼法及其司法解释的变化，增加了对不动产、特定动产、不宜长期保存的物品违法采取保全措施，以及违法采取行为保全措施的内容；并对原规定的内容、表述和语序进行了调整。需要注意的是，《解释》吸收了“确认司法解释”的规定，对违法采取保全措施并不仅限于2000年“非刑事司法赔偿解释”规定的依职权保全的情形，还包括人民法院在依申请保全过程中违法行使职权造成损害的情形。第三，违法采取先予执行措施。主要包括违反法定条件决定先予执行，以及超过诉讼请求的数额和范围执行两种情形。通过这一规定，以期防范个别法院滥用职权，不能公平对待当事人，违反法律规定的条件和范围裁定先予执行，以及极少数当事人与法院工作人员勾结，恶意申请先予执行后撤诉，损害另一方当事人利益等现象发生。第四，对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误。在2000年“非刑事司法赔偿解释”的基础上，《解释》第五条第三项、第四项、第六项吸收了“确认司法解释”关于故意拖延执行、不执行，应当恢复执行而不恢复，违法将案件执行款物执行给其他当事人、案外人等三种情形的规定；第七项、第八项、第九项新增了违法对抵押物、质物、留置物采取执行措施，对执行中查封、扣押、冻结的财产不履行监管职责，对不宜长期保存的物品违法采取执行措施等三种情形的规定；第十项将违法拍卖、变卖、以物抵债的情形区分为两类，一类是违法拍卖，另一类是依法应当评估而未评估被变卖或者以物抵债。此外，《解释》还对人民法院工作人员在民事诉讼、行政过程中侵害公民人身权，造成公民身体伤害或者死亡的事实行为进行了规定。

(三)侵犯财产权的损害赔偿

非刑事司法赔偿案件主要涉及财产的返还、修复和赔偿，财产损害赔偿的计算规则一直以来都是非刑事司法赔偿审判的热点和难点；特别是在财产不能恢复原状或者灭失的情形下，如何确定损失，在实践中有较大争议。对此，《解释》从以下几个方面进行了规范：

1．明确了财产损害赔偿的一般原则和特殊规则。第一，《解释》规定凡涉及财产损害赔偿的，仍应以国家赔偿法第三十六条为一般原则，即能返还的返还、能恢复的恢复，不能返还或者恢复原状的予以赔偿。第二，财产不能恢复原状或者灭失的，原则上按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失。《解释》沿用了2000年“非刑事司法赔偿解释”以侵权行为发生时作为计算时点的规定，而没有采用损失发生时的计算时点。理由是：在损害赔偿原理上，涉及侵犯财产权的损害时点计算，通说以侵权行为发生时的市场价格作为受损财产的原值，侵权行为发生时往往就是损失发生时，但前者较后者的时点更为确定，便于实务理解和操作，有利于司法裁量的统一。第三，对于一些特定财产如不动产、稀缺物品或者大宗商品等，受到侵权损害的时间较长且受损财产价值发生较大波动的，按照财产原值计算直接损失，显然有失公允。为此，《解释》进一步规定市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采取其他合理方式计算损失，以更加公允地计算财产损失，更加充分地救济权利。这里所说的其他方式可以是资产重置的方法，可以根据财产所在地价格统计数据来计算，还可以委托有关专业机构评估等，具体由人民法院结合案件实际情况决定。

2．丰富了可赔偿的财产损害范围。在财产损害中，直接损失是现有财产的减少，间接损失是可得利益的丧失。在民事赔偿上，对财产损害适用全部赔偿和实际损害赔偿的原则，不仅要赔偿直接损失，对确定的间接损失也要予以赔偿。《民法通则》第一百一十七条第三款规定：“受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”在国家赔偿上，对于人身损害的赔偿，包括医疗费、护理费、残疾生活辅助具费、康复费、丧葬费等直接损失，也包括误工费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等间接损失；对于财产损害的赔偿，国家赔偿法2010年修改前仅限于直接损失，修法后增加了对利息的赔偿，从而扩及至间接损失。《解释》根据国家赔偿法的修法精神，在国家赔偿法第三十六条第七项规定返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期利息，以及2000年“非刑事司法赔偿解释”第十二条第三项规定对贷款在借贷状态下的贷款利息予以赔偿的基础上，进一步规定应当返还的财产属于现金的，应当支付利息。

此外，对于可赔偿的直接损失范围也进一步予以明确。比如，对于拍卖、变卖财产的损失，《解释》在国家赔偿法第三十六条第五项规定的基础上进一步区分和细化。如果应当返还的财产已经依照法定程序拍卖或者变卖的，视该依法拍卖或者变卖的价值为财产直接损失的体现，按照国家赔偿法第三十六条第五项的规定给付拍卖或者变卖款。如果人民法院违反法定程序拍卖的，或者变卖的价款明显低于财产价值的，支付相应的赔偿金。又如，对于停产停业期间必要的经常性费用开支，《解释》在2000年“非刑事司法赔偿解释”规定的基础上，除对留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费予以列举并进一步明确之外，还增加了应当缴纳的房屋场地租金、针对租赁设备生产的设备租金和针对自有设备生产的设备折旧费等。

3．确定了银行同期存款利息的计算基准。对于以何种利率计算银行同期存款利息，国家赔偿法未作规定，非刑事司法赔偿实践中做法不一。在比较法上，日本“刑事补偿法”第4条、第5条规定对侵害财产权的赔偿标准为“由于执行罚金或罚款而给予的补偿，应在已经征收罚金或罚款额的基础上，按照从征收的次日起至决定补偿之日止的日期，加上年息5厘(年利率5%)的数额交付补偿金”；美国“联邦侵权赔偿法”第2411条规定为“依据1346条对美国联邦政府提起之民事诉讼所成立之终局判决，自判决之日起至为清偿判决而提出之拨款获得批准之日或不超过该日后三十日，其利息按年利率4%计算”。《解释》起草过程中经调研认为，如借鉴上述立法例的模式，以较为成熟、稳定的市场化利率即资本平均利润率来客观计算资金孳息的损失，能够做到赔偿数额合理、适当，计算方式简便。为此，《解释》明确以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布一年期人民币整存整取定期存款基准利率作为银行同期存款利息的固定计算基准，不计算复利。如应当返还的财产属于金融机构合法存款的，在存款合同存续期间，按照合同约定利率计算利息。这意味着，对于应当返还的合法存款，其存款利率高于一年期人民币整存整取定期存款基准利率的，存款合同存续期间的利息赔偿是“就高不就低”，以更好地保护存款人的合法权益。

(四)侵犯人身权的损害赔偿

非刑事司法赔偿以财产损害赔偿为主，但人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中侵犯公民人身权的，也应当对人身损害予以赔偿。人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中侵犯人身权的行为包括法律行为和事实行为。法律行为主要是指违法采取拘留措施等行为；事实行为包括作为和不作为行为，主要是指《解释》第六条规定的殴打、虐待或者唆使、放纵他人殴打、虐待，以及违法使用武器、警械等行为。无论是法律行为还是事实行为，作为还是不作为行为，如果侵犯了相对人的人身权，国家都应当承担赔偿责任。需要注意的是，人民法院工作人员的行为比如殴打、虐待等，不属于行使职权的行为，但只要与行使职权有关，或者是作为行使职权的一种手段，或者是假借行使职权之便实施的，或者是在行使职权的时间或场所实施的，国家应当对由此造成相对人的身体伤害或死亡的结果承担赔偿责任。即使人民法院工作人员因上述行为已被追究刑事责任，国家也应当承担赔偿责任。

对于精神损害赔偿，根据国家赔偿法第三十五条规定，适用于行政赔偿、刑事赔偿中侵犯人身权造成严重后果的情形，未明文规定适用于非刑事司法赔偿。人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中实施违法拘留，殴打、虐待等行为，侵犯公民人身权，造成的损害后果有可能不亚于行政赔偿、刑事赔偿中的损害后果。如将非刑事司法赔偿排除在精神损害赔偿条款的适用范围之外，就会悖离国家赔偿法尊重和保障人权的立法初衷，故《解释》将精神损害赔偿首次引入非刑事司法赔偿领域，完善了国家赔偿法精神损害的适用范围。根据《解释》第十一条的规定，非刑事司法赔偿案件中，人民法院及其工作人员侵犯公民人身权造成精神损害的，应当依照国家赔偿法第三十五条的规定，在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，还应当支付相应的精神损害抚慰金。需要注意的是，在侵犯人身权致人精神损害造成严重后果的情形下，消除影响、恢复名誉、赔礼道歉与精神损害抚慰金者两种责任方式应当同时适用。

(五)国家不承担赔偿责任和减轻国家赔偿责任的情形

《解释》对申请保全错误，申请先予执行后败诉，错判执行回转，申请执行人提供执行标的物错误，保管人侵权，人民法院工作人员个人侵权，不可抗力、正当防卫和紧急避险致害等国家不承担赔偿责任的情形予以规定；并对数个原因造成同一损害、受害人与有过失、损失已获补救等应当减轻国家赔偿责任的情形中，如何确定国家赔偿责任范围予以明确。在审判实践中，正确适用国家不承担赔偿责任和减轻国家赔偿责任的条款，理顺关系、分清责任尤为必要。

1．国家不承担赔偿责任的情形。正确适用国家不承担赔偿责任的条款，需要从两个方面把握：一方面防止以国家赔偿责任替代民事责任。人民法院在民事、行政诉讼过程中，处于居中裁判的地位，人民法院在行使职权过程中因违法侵权而产生的赔偿义务关系与当事人双方之间原有的债权债务关系是两种不同性质的法律关系，二者不能相互替代，不能因人民法院有违法侵权行为而使原债权债务关系归于无形，用全体纳税人的钱为个别民事主体“埋单”。另一方面防止以民事责任逃避国家赔偿责任。在申请保全错误、申请先予执行后败诉、申请执行人提供执行标的物错误、保管人侵权等情形中，同时还存在人民法院及其工作人员违法或者过错行使职权行为的，人民法院对自身的违法或者过错侵权行为承担相应的国家赔偿责任，不能因申请保全人、申请先予执行人、申请执行人、保管人等承担民事责任而逃避依法应当承担的国家赔偿责任。

2．减轻国家赔偿责任的情形。正确适用减轻国家赔偿责任的条款，要准确把握非刑事司法赔偿中违法归责、过错归责为主的归责原则，穷尽其他救济途径的归责前提。因多个原因或与有过失造成的损害，国家赔偿限于人民法院自身违法侵权行为造成损害的部分，而不能替代当事人、第三人、案外人等其他责任人的民事责任。损失已经法定程序获得赔偿、补偿的，人民法院对该部分损失国家不承担赔偿责任。具体而言：第一，对于数个原因造成同一损害结果的非刑事司法赔偿案件，主要根据作用力来确定国家赔偿责任的份额。实践中，此类案件经常发生。比如，人民法院对公民违法采取拘留措施，在拘留期间，同仓人侵犯公民人身权，而人民法院工作人员未及时制止，导致公民人身伤害的。又如，人民法院工作人员在执行中存在违法情形，但第三人或者案外人也存在过错，甚至还有不可抗力等自然原因，共同导致损害结果发生的。对于此类情形，依照作用力来确定国家赔偿责任的份额。需要说明的是，《解释》中的“作用力”，系指原因力而言，具体指导致同一损害结果的数个原因中，各原因对于该损害后果的发生或者扩大所起的作用力。除原因力以外，还应当考虑过错程度等其他因素，采取原因力为主、过错程度等其他因素为辅的原则来确定国家赔偿责任的份额。第二，受害人对损害结果的发生或者扩大也有过错的，可以减轻赔偿义务机关的责任，这是与有过失情形中的过失相抵。实践中，此类案件较为常见。比如，人民法院违法保全财产并导致损害，但被保全人对属于自己所有且就地保全的财产不尽注意义务，放任财产被他人或者自然原因损害，甚至自己故意弃毁财产的，对于因自身过错导致损害的部分，可以减轻人民法院的责任。第三，损失已经法定程序获得赔偿、补偿的，人民法院对该部分损失不承担国家赔偿责