浙江万高律师事务所 王奎芳 | 发表日期2020/11/12 | 浏览量 1895次
——北京宝玉砖厂诉北京市大兴区人民政府调查处理土地权属争议案1
【基本案情】
原大兴县人民政府曾向原北京市大兴县定福庄乡工业总公司（以下简称工业总公司）砖厂颁发第337号《集体土地使用证》。1999年1月1日，工业总公司与宝玉砖厂法定代表人张宝宽签订《租赁合同》，将原定福庄乡砖厂的厂房及部分设备、水、电等租赁给张宝宽使用，租赁期限自1999年1月1日至2001年12月31日。2000年6月，原大兴县定福庄乡砖厂改制为宝玉砖厂。
2006年，庞各庄镇政府将宝玉砖厂及案外人沈克诚起诉至北京市大兴区人民法院（以下简称大兴区法院），大兴区法院于2006年11月10日作出（2006）大民初字第6769号民事判决书，判决宝玉砖厂返还财产并给付使用费。庞各庄镇政府不服该判决，上诉至北京市第一中级人民法院，北京市第一中级人民法院作出（2007）一中民终字第04347号民事判决书，在维持（2006）大民初字第6769号民事判决书第一、二项，撤销第三项的基础上，加判案外人沈克诚将其从宝玉砖厂租赁并占用的288亩土地返还给庞各庄镇政府，宝玉砖厂负连带责任。宝玉砖厂不服上述判决，向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院作出（2008）高民申字第03234号民事裁定书，驳回宝玉砖厂的再审申请。后宝玉砖厂因要求庞各庄镇政府返还已被执行的企业财产，起诉至大兴区法院，大兴区法院于2014年1月6日作出（2014）大民初字第737号民事裁定书，对宝玉砖厂的起诉不予受理。
2012年10月，大兴区政府向北京市大兴区庞各庄镇西黑垡村经济合作社颁发京兴集有（2012）第01440号《集体土地所有权证》，及向北京市大兴区庞各庄镇合作经济联合社颁发京兴集有（2012）第01434号《集体土地所有权证》，案涉土地在上述两证登记范围内。
2017年10月9日，宝玉砖厂以庞各庄镇合作经济联合社、庞各庄镇西黑垡村经济合作社为被申请人，向大兴区政府提交《土地使用权争议申请书》，请求确认申请人是其经营地址涉案土地的使用权人。大兴区政府于2017年11月1日作出《土地权属争议案件不予受理决定书》。宝玉砖厂不服该决定书，遂诉至法院。
【案件焦点】
原告与庞各庄镇合作经济联合社、庞各庄镇西黑垡村经济合作社之间的纠纷是否为土地权属争议？
【裁判要旨】
土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。土地所有权和使用权明确的，针对土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，大兴区政府颁发的第01440号所有权证及第01434号所有权证已经对涉案“争议土地”的所有权予以明确，第337号《集体土地使用证》亦对土地使用者予以记载，故根据前述规定，宝玉砖厂向大兴区政府提交《土地使用权争议申请书》要求大兴区政府确认宝玉砖厂为涉案“争议土地”使用权人的请求，不符合前述有关“土地权属争议”规定的情形。大兴区政府作出被诉决定书，对宝玉砖厂请求的土地使用权争议申请不予受理，并无不当。
【案例评析】
现实生活中，由于对“土地权属争议”的理解偏差，公民向政府提出的许多土地权属争议调查处理申请由于不符合《土地权属争议调查处理办法》所规定的情形，而被不予受理。本案裁判明确了实践中容易被公民误解的“土地权属争议”的范围，厘清了其与土地登记、侵权等其他土地纠纷的区别，并对其他纠纷的解决提供了指引。界定清楚“土地权属争议”的范围，一方面有助于正确引导公民依法维护自身合法权益，另一方面也有助于避免行政及司法资源不必要的耗费。
土地权属争议处理，在行政法理上属于行政确认行为。行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。”2《土地权属争议调查处理办法》（2010年修正）第2条规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。对土地权属争议进行调查处理，便是对争议土地的所有权或者使用权的归属进行甄别、确定并以处理决定的形式予以宣告。
根据国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。该《复函》以土地登记为界限，对实践中土地权属争议的判断提供了更具操作性的指引。笔者认为，该界限的确立，究其原因，在于土地登记发证行为本身就内含着行政确认行为。根据《不动产登记暂行条例实施细则》（2016.1.1）第14至18条的规定，不动产登记机构应对拟登记的不动产权属尽到审慎的审核义务，最后将登记事项记载于登记簿及核发不动产权属证书或者不动产登记证明，只是对前述确权行为的结论予以宣告的形式。土地登记发证与土地权属争议处理在本质上是类似的，都是对土地的确权行为。因此，若在有土地证的情况下仍进行权属争议处理便有重复处理之嫌。
然而上述区分也有例外情况。对于上述《复函》，不能简单理解为以土地登记发证行为的有无来判断是否为土地权属争议。最高人民法院案例认为，以下两种情况可以认定存在林木林地权属争议：一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚； 二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。3因此，土地的所有权和使用权是否已经通过土地登记发证行为明确才是判断是否可以按土地权属争议来处理的关键。
引注：
1、 案例来源：北京市高级人民法院行政判决书，（2018）京行终6399号。
2、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2005年版，第282页。
3、 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2005年版，第282页。
