浙江万高律师事务所沈张强律师 | 发表日期2019/12/30 | 浏览量 1386次

农村集体经营性建设用地，是指产权由农村集体所有，用于二三产业的专用土地，在我国农村中主要是指乡村企业用地、乡村服务产业用地以及乡村商业活动用地等。推动农村集体经营性建设用地入市流转，是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称决定）提出的具有创新性的土地制度改革措施。《决定》强调农村集体经营性建设用地在符合规定的前提下与国有土地同等入市、同价同权，即建立城乡统一的建设用地流转市场，该要求的前提是符合规划和用途管制，而农村集体经营性建设用地入市方式包括出让、入股、租赁、招投标、拍卖等。

农村经营性建设用地入市的现状表现为以下方面：一是存在集体经营性建设用地隐性市场。随着我国经济社会和城市化的不断发展，在《决定》出台以前，我国部分地区就存在着集体经营性建设用地流转入市现象。二是集体经营性建设用地入市，东南沿海发达地区集体经营性建设用地数量和比例远远高于中西部地区，存在地区间的流转动力不平衡。三是普遍存在未利用地被出租用来作为乡镇企业用地的遗留问题。四是存量土地入市要更加简单，对于增量建设用地还需要进一步研究，当未利用地面临转变为增量建设用地入市和被征收这样的两难境地，如何权衡利益，保障公平，需要重新界定一些概念，在克服障碍的前提下对法律制度进行创新设计

农村集体经营性建设用地“入市”的影响表现为以下几个方面：

 一) 影响土地整治政策的实施

农村集体经营性建设用地允许“入市”前，依据土地整治及城乡建设用地增减挂钩政策的基本思路，所有废弃闲置的农村建设用地优先采取土地整治的方式予以复垦为耕地、园地等农业生产性的土地，可以为增加耕地和保障粮食安全提供支持和保障，同时通过“地票交易”可以解决部分地区建设用地指标不足的问题。在农村集体经营性建设用地允许“入市”交易后，由于相对价值的差异，存在利益寻租的问题，相对于宅基地、公益性公共设施用地和农业生产性用地而言，农村集体经营性建设用地所拥有的价值要大得多，因此在经济利益的诱惑下，可能导致一部分宅基地、公益性公共设施用地向农村集体经营性建设用地转移，甚至会出现生产性农用地变相向农村建设用地转化，继而再“入市”的问题。因此，农村集体经营性建设用地可能导致更多的农村建设用地转变成集体建设用地，不利于土地整治及建设用地增减挂钩政策的实施。

 三) 变相提高了土地征收补偿标准，增加了土地征收的难度

按照原先的土地制度，只有国有土地才能进入市场流通、进行使用权交易，而在存量用地不足的情况下，通过征收集体土地这种外延式扩张的方式可以增加国有建设用地，即农村集体土地只有被征收变成国有用地性质后才能实现公开市场交易; 但是土地征收过程对于征收集体土地的补偿标准普遍过低，在农村集体经营性建设用地入市后，如果真能实现“同权同价”，在被征收和“入市”之间选择，农村集体经济组织和村民必然会选择获得利益较高的“入市”方 式，因此对今后的土地征收工作产生了较大的影响。土地管理部门应当及时的研究创新征收方式，以应对可能存在的问题。

 四) 可能导致“小产权房”现象加剧，出现“逆城市化”假象

与国有建设用地使用权相比，农村集体经营性建设用地目前不具有因教育、医疗、交通等基础配套设施而产生的附加值，因此其可被接受的实际价值无法像国有建设用地使用权那样高，难以实现“同权同价”。对于广大的农民工和城市低收入者而言，降低租房成本是其租房优先考虑的因素，而城乡结合部的“小产权房”就成为其首选。此外，一些高收入人群或者离退休的城市居民，因为城市的生活成本过高、环境条件较差，往往选择距离城市较近的农村居住。农村集体经营性建设用地为“小产权房”建设提供了土地资源，为返乡居住者提供了可能。根据城市发展的过程来看，“逆城市化”是社会经济发展到一定阶段必然经历的过程。但是，就中国当前的城市化发展水平而言，暂时还未到达“逆城市化”的基本条件，因此当前出现的“逆城市化”并不是正常的城市发展过程，而是因为农村集体建设用地制度改变而可能导致的假象。